Algo debe cambiar para
que todo siga igual. Esta parece ser la máxima que ha inspirado las
continuas modificaciones y cambios que se han producido en el régimen de
plazos administrativos, en un intento continuo de aclarar las reglas
del cómputo y de clarificar las fórmulas legales establecidas para
fijarlas. Todas las leyes sobre procedimiento administrativo que se han
sucedido en el tiempo han incidido, de una u otra forma, en la
regulación de los plazos, no tanto para alterar sus reglas cuanto para
precisar los extremos esenciales del establecimiento de un plazo por la
Administración […]
I. LA PERMANENTE TENDENCIA HACIA LA UNIFORMIDAD DE LOS DISTINTOS REGÍMENES DE CÓMPUTO DE PLAZOS
Algo debe cambiar para que
todo siga igual. Esta parece ser la máxima que ha inspirado las
continuas modificaciones y cambios que se han producido en el régimen de
plazos administrativos, en un intento continuo de aclarar las reglas
del cómputo y de clarificar las fórmulas legales establecidas para
fijarlas. Todas las leyes sobre procedimiento administrativo que se han
sucedido en el tiempo han incidido, de una u otra forma, en la
regulación de los plazos, no tanto para alterar sus reglas cuanto para
precisar los extremos esenciales del establecimiento de un plazo por la
Administración. La seguridad jurídica, principio que debe presidir la
ordenación de la materia dados los efectos que el tiempo –su trascurso-
produce en los derechos, los intereses y en las simples expectativas de
los ciudadanos, hace razonable que en la fijación de un plazo
administrativo, en la determinación de su régimen, quede perfectamente
delimitada su duración (horas, días, meses, años), el día inicial del
cómputo (dies a quo), el día final del cómputo (dies ad quem), así como los días hábiles o inhábiles.
En la base del régimen administrativo
del cómputo de los plazos, y en el fundamento de las reformas acometidas
en el diseño del mismo, está presente el buen propósito de configurar
un sistema claro. La pretensión de unificar las reglas sobre el cómputo
de los plazos, en consonancia con las previsiones de otros ámbitos del
Derecho, es también una constante en toda la regulación y en las
modificaciones que se han producido en la materia. De ambas motivaciones
dan cuenta las exposiciones de motivos y los cambios efectuados en las
reformas emprendidas. Así, la Ley de 17 de julio de 1958
(1)
advertía que “[p]or lo que se refiere a términos y plazos, la Ley
resuelve con claridad los supuestos posibles dotando con ello a los
particulares de un completo instrumento de seguridad en sus relaciones
con la Administración”. Por su parte, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre
(2),
señala que la misma “resuelve los problemas que en materia de términos y
plazos se planteaban a causa de la diversidad de calendarios de
festividades”. La Ley 4/1999, de 13 de enero
(3),
explica que “modifica el régimen de cómputo de plazos contenido en el
artículo 48.4 y [se] precisa la regulación de la ampliación de trámites
contenida en el artículo 49”. La última regulación sobre procedimiento
administrativo común de las Administraciones Públicas emprendida por la
Ley 39/2015, de 1 de octubre
(4),
destaca que con las novedades introducidas en el capítulo de términos y
plazos se unifican “de este modo el cómputo de plazos en el ámbito
judicial y administrativo”.
Esta tendencia a la uniformidad o
concordancia entre las reglas sobre cómputo de plazos se ha buscado
tanto en el ámbito civil como con la materia procesal y administrativa,
pretendiendo, si no la simplificación, al menos una mayor claridad y
seguridad
(5).
En este sentido, se apunta el artículo 5 del Código Civil como pieza
clave en ese proceso de homogeneización, en cuanto que se configura como
norma general de carácter subsidiario, erigiéndose en norma de
referencia en otras regulaciones. En el ámbito procesal, la unificación
se ha operado por obra de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la que
se establece que “el cómputo de los plazos se realizará con arreglo a lo
establecido en el Código civil”, es decir, en el artículo 5, con
algunas especialidades
(6).
De igual modo, se remite a la postre a este precepto la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional al disponer que son aplicables los preceptos
de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley de Enjuiciamiento
Civil, entre otras materias, en cuestión de días y horas hábiles y
cómputo de plazos
(7).
En el ámbito administrativo, los
artículos 50 y 60 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958
concuerdan con el artículo 5.1 del Código Civil
(8). El primero establece la regla
dies a quo non computator in termino; el
segundo
dispone que “si el plazo se fija por meses, estos se computarán de
fecha a fecha. Si en el mes del vencimiento no hubiere día equivalente a
aquel que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el
último día del mes. Si en años, se entenderán naturales en todo caso”.
La regla así establecida en virtud de la cual el cómputo del plazo
fijado por meses debía hacerse “de fecha a fecha” ha planteado problemas
de interpretación en su aplicación práctica respecto de la
determinación del día final del plazo y ha sido uno de los caballos de
batalla de las reformas que se han producido en el marco del régimen del
procedimiento administrativo. Primero, en la Ley 30/1992 que parece
alterar la regla de cómputo al introducir que “los plazos expresados en
días se contarán a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar
la notificación o publicación del acto de que se trateLos restantes
plazos se contarán a partir del día de la notificación o publicación del
correspondiente acto”. Después, con la Ley 4/1999, que retoma la
fórmula clásica del
dies a quo pero elimina la fecha de vencimiento (
dies ad quem).
Ahora, la Ley 39/2015 zanja la problemática generada al hacer
referencia expresa del día inicial y el día final en el cómputo de
plazos establecidos por meses y años.
No obstante, existen diferencias entre
el cómputo civil y el cómputo procesal y entre este último y el cómputo
administrativo. La principal reside en la consideración de qué días son
hábiles o inhábiles y en la exclusión o inclusión de los días inhábiles
del cómputo. Así, mientras que en los días feriados no actúan los
organismos jurisdiccionales y administrativos por lo que tales días se
excluyen del cómputo, tal exclusión no es obligada en los plazos civiles
por no ser operativa la distinción entre días feriados y no feriados
(9).
Tampoco se admite en este ámbito la prórroga del plazo por ser inhábil
el último día, regla que sí funciona en sede procesal y administrativa.
Por otro lado, cuando los plazos son señalados por días, en el ámbito
procesal son siempre por días hábiles, mientras que en sede
administrativa debe entenderse que estos son hábiles, “siempre que no se
exprese otra cosa”, cabiendo la posibilidad de que sean días naturales
si una norma con rango de ley o una norma comunitaria así lo prevé
(10).
La consideración en la última reforma administrativa de los sábados
como días inhábiles así como la posibilidad de que los plazos se fijen
en horas vienen a aproximar un poco más ambos ámbitos. Les sigue
separando la consideración de agosto como mes hábil a todos los efectos
en sede administrativa, mes no computable, sin embargo, en el ámbito
judicial.
II. NOVEDADES EN EL RÉGIMEN DE PLAZOS ADMINISTRATIVOS
Todo cambia para que todo
quede igual. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece “una
regulación completa y sistemática de las relaciones
ad extra
entre la Administración y los administrados” sin suponer un gran cambio
de la regulación ya vigente ni representar, a la postre, una reforma
sustancial, pues viene a integrar, con algunas modificaciones y cambios,
gran parte del contenido de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, y de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, quedando ambas
derogadas
(11).
La nueva Ley vuelve a retomar el tema de
los plazos, esta vez con el espíritu de aproximar las reglas de cómputo
en el ámbito judicial y en el administrativo. Las previsiones
contenidas en esta Ley, que sustituirá el 1 de octubre de 2016 a la Ley
30/1992, mantienen en su gran mayoría las reglas generales establecidas
en la norma que derogará. Son pocas las innovaciones que se pueden
introducir en este régimen. Es más, los cambios que se introducen vienen
a confirmar las reglas de cómputo recogiendo en el texto legal fórmulas
para aclarar cuestiones que han suscitado debate doctrinal y
jurisprudencial. En efecto, la “regulación jurídica del tiempo” ha
generado una extensa producción dogmática y una abundancia de
pronunciamientos judiciales, fruto de la práctica administrativa, que
revelan la diversa problemática en la interpretación y aplicación de los
preceptos reguladores
(12).
La determinación de los plazos y el modo
de computarlos deben configurarse de forma clara, sin ambigüedades, a
fin de garantizar la seguridad jurídica y de forma tal que los
operadores jurídicos y los ciudadanos sepan a qué atenerse. Una vez más,
se ha aprovechado la reforma con el buen propósito de clarificar el
sistema de cómputo haciendo mención expresa de cada uno de sus
elementos, a saber, día inicial y día final del cómputo, así como de
aquellos días que han de incluirse en el cómputo (días hábiles) y de los
que quedan excluidos del mismo (días inhábiles).
La regulación de los términos y plazos
en el procedimiento administrativo se contiene en el capítulo II del
Título II (“De la actividad de la Administración Pública”), centrándose
en el régimen de su cómputo, en las especialidades aplicables a los
registros electrónicos y en las posibilidades de modificación de los
plazos
(13).
Las principales novedades introducidas a este respecto, así enunciadas
por la nueva Ley en su Exposición de Motivos, responden a la
sintonización de las reglas administrativas con las de la legislación
procesal, sin duda porque la práctica forense ha puesto de relieve las
dificultades del sistema previsto en la aún vigente Ley 30/1992. De este
modo, se prevé la posibilidad de establecer plazos en horas y se
declara a los sábados como días inhábiles. Este ajuste con el ámbito
judicial fundamenta otro de los cambios introducidos como es la
determinación de la regla
expresis verbis para fijar la fecha de
vencimiento de los plazos establecidos en meses y años. El legislador,
acorde con los reiterados pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre el
particular, profiere a clarificar los días de inicio y fin del cómputo
de los plazos en meses y años de manera que la positivación de la regla
simplifica una cuestión que requería acudir a la jurisprudencia para
entender y aplicar correctamente la regla
(14).
Por último, es destacable, por su omisión, cualquier referencia al mes
de agosto, mes por excelencia de veraneo hasta en vía jurisdiccional, y a
su consideración como mes hábil (o inhábil como hubiera sido esperable
en coherencia con el objeto de la reforma en esta materia) a todos los
efectos en vía administrativa.
Junto a este régimen de plazos
tradicional, por conocido y más común, se establecen reglas de cómputo
específicas para contar los plazos en los registros electrónicos,
registros que con el tiempo se convertirán en el único medio para
comunicarse con la Administración
(15).
El lugar que la Administración electrónica pasa a ocupar en el
procedimiento administrativo es central, constituyéndose en la vía
propia para interactuar con la Administración, de tal manera que la
presentación de las solicitudes, los escritos y las comunicaciones que
los ciudadanos dirijan a la Administración se efectuará utilizando
medios telemáticos, ya sea directamente o indirectamente (esto es,
porque a la postre sea la propia Administración la que los digitalice).
Una de las novedades más importantes de la Ley 39/2015 es que introduce
una extensa regulación del uso de los medios electrónicos en las
relaciones jurídico-administrativas, fruto de la incorporación en su
texto de gran parte del contenido de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de
acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (que
deroga) y de su reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto
1671/2009
(16).
Es este uno de los objetivos de la reforma en la línea de otros muchos
que apuntan a mejorar la eficiencia administrativa con una
Administración totalmente electrónica, con cero papel e interconectada, y
a ampliar los supuestos de gestión electrónica de los procedimientos
que “debe constituir la actuación habitual de las Administraciones”.
III. CAMBIOS EN LAS REGLAS GENERALES SOBRE EL CÓMPUTO DE PLAZOS
El problema fundamental que
el régimen de los plazos plantea es el de su cómputo, asunto que exige
la máxima atención y un cuidado absoluto en el buen hacer de las
relaciones que los ciudadanos entablan con la Administración. Sobre el
interesado, pues, recae la tarea de conocer cuándo empieza a correr el
tiempo y cómo contarlo. Las reglas establecidas en el artículo 30 de la
Ley 39/2015 mantienen, en términos generales, la unidad material,
asegurando la permanencia de un sistema consolidado en el que se
determina el dies a quo (los plazos “se computarán a partir del
día siguiente a aquel en que tenga la notificación o publicación del
acto de que se trate”); se establece una regla similar para aquellos
casos en que se haya producido silencio administrativo (se computarán
“desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o
desestimación por silencio administrativo”); se prevé que cuando el
último día del plazo sea inhábil se prorrogue al primer día hábil
siguiente y la consideración de inhábil, en todo caso, cuando un día
fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el
interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la
inversa; se dispone, en fin, la necesidad de dejar constancia expresa de
los plazos señalados en días naturales.
Las escasas modificaciones introducidas
en estas reglas tienden a clarificar los términos en que se formulan
(limando los aspectos más conflictivos) y a facilitar las actuaciones de
los ciudadanos con la Administración (puliendo los momentos en que se
pueden realizar). Los cambios así introducidos se afrontan desde la
perspectiva de la uniformidad como principio tendente a hacer efectivo
el de seguridad jurídica
(17).
1. De los días hábiles y los días inhábiles
La declaración de los sábados
como días inhábiles a efectos de cómputo constituye una de las
principales novedades en la regulación de los términos y plazos en el
procedimiento administrativo. Se consideran, pues, días inhábiles -
excluyéndose del cómputo de los plazos señalados por días- los sábados,
los domingos y los declarados festivos, equiparándose a los días
inhábiles a los efectos procesales
(18).
La fijación de los días inhábiles no debe confundirse con la regulación de la jornada laboral
(19).
La legislación ha tendido progresivamente a hacer equivalentes los
efectos de los días festivos en todos los ámbitos evitando de este modo
la confusión que se creaba en otras épocas con la declaración de días
inhábiles a efectos laborales pero no a efectos judiciales o
administrativos
(20).
En este último ámbito, son la Administración General del Estado y las
Administraciones de las Comunidades Autónomas (y estas además respecto
de las Entidades Locales correspondientes a su ámbito territorial) las
que, con sujeción al calendario laboral oficial, han de fijar, en su
respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos
de plazos que debe publicarse antes del comienzo del año en el
correspondiente diario oficial. De esta suerte, los festivos a efectos
laborales se convierten automáticamente en días inhábiles a efectos
administrativos. En el mismo sentido, la Ley Orgánica del Poder Judicial
establece la regla de que los festivos a efectos laborales se
convierten en inhábiles a efectos procesales
(21).
No puede, sin embargo, afirmase la regla contraria ya que existen otros
días inhábiles a efectos judiciales (los sábados, el mes de agosto, 24 y
31 de diciembre) - y administrativos (los sábados)- que son laborales.
De manera que, un día puede ser hábil a efectos de cómputo aunque ese
día permanezcan cerradas las oficinas administrativas. Y es que, como
reitera la Ley 39/2015 en la línea de sus predecesoras, la declaración
de un día como hábil o inhábil no determina el funcionamiento de los
centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la organización del
tiempo de trabajo o el régimen de jornada y horarios de las mismas.
Por otro lado, separándose de la
legislación procesal, la Ley 39/2015 no considera inhábil el mes de
agosto omitiendo, como sus predecesoras, cualquier referencia expresa a
este mes
(22).
Las críticas vertidas sobre esta práctica vienen de lejos, y no dejan
de producirse, dadas las dificultades y teniendo en cuenta los problemas
que tal hecho supone para el ciudadano en el ejercicio de sus derechos y
obligaciones, como por la desventaja comparativa que ello supone entre
la vía administrativa con la vía judicial
(23).
2. De los plazos fijados en horas
Otra de las novedades
introducidas en la regulación de los términos y plazos administrativos
es el señalamiento del cómputo de plazos por horas. Se trata, sin duda
alguna, de una cuestión que supone una innovación significativa en el
régimen de plazos administrativos aun cuando su acogida se hace en
términos discutibles. Sorprende así la amplitud con la que se prevé la
regla declarando hábiles todas las horas del día, sin discriminar
aquellas destinadas al descanso o al sueño
(24),
contrariamente a las previsiones de la normativa judicial que entienden
por horas hábiles las que median desde las ocho de la mañana a las ocho
de la tarde, salvo que para actuaciones concretas se disponga otra cosa
(artículo 130.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil). Hubiese sido
razonable, pues, en esta misma línea, acotar las horas hábiles entre un
margen coincidente con los horarios usuales de trabajo o de apertura de
oficinas y establecimientos públicos, entendiendo por tales las que
median entre una franja horaria.
El legislador parece, sin embargo, estar
pensando en actuaciones (administrativas y del administrado) que
precisan efectuarse en “horas naturales” y no en “horas hábiles” - como
confirma la redacción de la regla para su cómputo, entendido por hábiles
todas las horas del día- atendiendo, en última instancia, a las razones
que determinan el establecimiento de un plazo tan corto
(25).
En esta línea, cabe argüir que si la forma habitual de la
Administración es la electrónica los plazos que comprenda la ley estén
en consonancia con la idea de una Administración permanentemente
abierta, en las veinticuatro horas del día. El fundamento, por tanto, de
tal previsión responde a un contexto electrónico y en este sentido se
regulan los plazos y el funcionamiento del registro electrónico en que
el que, como veremos, se permite la presentación de documentos todos los
días del año durante las veinticuatro horas.
En cuanto a las reglas que determinan el
cómputo de los plazos así fijados, se dispone que cuando los plazos se
señalen por horas, se entiende que estas son hábiles, entendiendo por
hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil. En
cuanto al inicio y final del cómputo, las horas se contarán de hora en
hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la
notificación o publicación del acto de que se trate. Los plazos fijados
en horas no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en
cuyo caso se expresarán en días.
3. De los plazos señalados por meses o años
En el cómputo de plazos
mensuales y anuales se mantiene, en coherencia con la práctica
procedimental administrativa, el régimen hasta ahora vigente resumido en
la expresiva regla “de fecha a fecha”. La Ley 39/2015 introduce en este
sentido una serie de mejoras en la redacción de la determinación del
dies ad quem
en el cómputo de los plazos así señalados, con el fin de resolver la
problemática generada en torno a este asunto puesta de manifiesto por
los profesionales del Derecho en el desempeño de sus labores y que ha
trascendido hasta las esferas jurisdiccionales. Se dispone al respecto
que si el plazo se fija en meses o años, estos se computarán a partir
del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o
publicación del acto de que se trate y concluirá el mismo día en que se
produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes
o el año de vencimiento
(26).
En estos términos queda ahora redactada la regla del cómputo, añadiendo
un nuevo párrafo aclaratorio a la previsión del actual artículo 48.2 de
la Ley 30/1992 que confirma que la fecha de vencimiento del plazo
coincide con la fecha equivalente a la de notificación del acto de que
se trate
(27).
El legislador, en su propósito de cerrar
la polémica generada en torno a las continuas modificaciones de la
redacción de la regla, solventa con una fórmula muy poco afortunada la
cuestión ya que en la nueva redacción del precepto queda evidenciado el
desajuste entre el día inicial y el día final del cómputo atendiendo a
la literalidad de la regla “de fecha a fecha”, origen y fundamento de la
confusión
(28).
Bien es cierto que las palabras en que se expresa la regla son
reproducción, más o menos exactas, de los términos utilizados por una
reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo en litigios sustanciados a
propósito de la interpretación de los preceptos sobre cómputo de plazos
administrativos en meses
(29).
La lógica de la regla así dispuesta y la validez del razonamiento que
la sustenta han sido avaladas por el Tribunal Constitucional
(30).
Los términos en que se formula la regla
para aquellos meses que tienen distinto número de días también es
susceptible de crítica por la confusión a la que induce. Se dispone al
respecto: “Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a
aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expirará el
último día del mes”. La regla así dispuesta parece entrar en
contradicción con lo establecido en el reglón anterior en el que se
determina que el día final del cómputo es el mismo día de la
notificación o publicación del acto. La fórmula utilizada pone
nuevamente de manifiesto el desajuste entre el
dies a quo y el
dies ad quem. Para
mantener
la coherencia de la regla establecida (esto es, que el día de inicio es
el siguiente al de la notificación y el día final es el mismo día en
que se produjo la notificación), parecería más adecuado haber redactado
la peculiaridad de la regla para fijar el día de vencimiento en aquellos
meses con días distintos atendiendo al día en que se produce la
notificación, publicación o silencio (fijando este día como el
dies ad quem)
en lugar del “día equivalente a aquel en el que comienza el cómputo”,
pues ya hemos visto que a pesar de que el plazo comienza a contarse el
día siguiente al de notificación vence el mismo día en que se produce la
notificación
(31).
El resultado en uno u otro caso, con independencia de la redacción que
se dé al precepto, es el mismo, esto es, el plazo vence el último día
del mes.
IV. EL CÓMPUTO DE PLAZOS EN LOS REGISTROS ELECTRÓNICOS
El desarrollo de las
tecnologías de la información y comunicación han afectado a la forma y
al contenido de las relaciones de la Administración y los ciudadanos de
tal manera que la tramitación electrónica se ha convertido en la forma
habitual de algunas de las actuaciones la Administración (en materia
tributaria y de seguridad social fundamentalmente). La nueva regulación
pretende avanzar sustancialmente en la obligatoriedad del uso de medios
electrónicos (cuando se trata de entablar relaciones con las
Administraciones públicas), de tal manera que, frente a la opcionalidad
de las personas físicas, las personas jurídicas han de utilizar
necesariamente esta vía de comunicación para el ejercicio de sus
derechos y obligaciones, sin necesidad de una previsión reglamentaria a
tal efecto (como ha venido sucediendo hasta ahora). En esta línea, se
introducen novedades por lo que se refiere a los registros electrónicos y
al régimen de cómputo de días en sede electrónica con respecto a la
regulación contenida en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, mejorando y
aclarando algunos puntos confusos así advertidos por la doctrina
(32).
1. De las reglas de cómputo
Las reglas de funcionamiento
del registro electrónico, y con ello las reglas del cómputo de plazos,
tal y como quedan explicitadas en la Ley son las siguientes
(33):
a) Se permite la presentación de
documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas. A
diferencia con los registros tradicionales, los usuarios pueden, en
cualquier momento, dirigir a la Administración sus solicitudes, escritos
y comunicaciones, con independencia de su consideración como días
hábiles o inhábiles. Lo importante es que la presentación tenga lugar
dentro de plazo establecido, ya que el momento de entrega produce
efectos jurídicos: en el caso del interesado, permite valorar si su
actuación se produce dentro de tiempo concedido para hacerlo; desde la
perspectiva de la Administración, determina el cómputo de plazo máximo
de que dispone para resolver un procedimiento.
b) En cuanto a la determinación de los
días hábiles y días inhábiles, aun cuando el calendario de días
inhábiles no afecta a la posibilidad de remitir solicitudes u otros
documentos a un registro electrónico, sí hay que tener en cuenta esta
circunstancia pues va a determinar el momento en el que el escrito tiene
entrada en el registro a efectos de cómputo de plazo. En este sentido,
la sede electrónica del registro de cada Administración Pública debe
determinar los días que se considerarán inhábiles, para lo cual debe
tenerse en cuenta el calendario de días inhábiles fijado por las
Administraciones Públicas. Este será el único calendario de días
inhábiles que se aplicará a efectos del cómputo de plazos en los
registros electrónicos, sin que resulten de aplicación las reglas de
reciprocidad respecto a la consideración de inhábil en todo caso de un
día cuando fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que se
reside e inhábil en la sede del órgano administrativo
(34).
c) A los efectos del cómputo de plazo
fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos
por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá
realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que
una norma permita expresamente la recepción en día inhábil
(35).
Los documentos se considerarán presentados por el orden de hora
efectiva en el que lo fueron en el día inhábil. Los documentos
presentados en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo
orden, a los que lo fueran el primer día hábil posterior.
d) El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas, esto es, la determinación del dies a quo
vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro
electrónico de cada Administración u Organismo. En todo caso, la fecha y
hora efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a
quien presentó el documento. El registro electrónico de cada
Administración u Organismo se regirá a efectos de cómputo de los plazos,
por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que
deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su
integridad y figurar de modo accesible y visible.
2. Del derecho y de la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas
Las normas generales que
determinan la actuación de la actividad de las Administraciones Públicas
parten del derecho de los interesados a elegir, para el ejercicio de
sus derechos y obligaciones, los medios electrónicos si así lo desean
(36).
No obstante, la facultad u obligatoriedad de la vía de interacción con
la Administración se hace depender del procedimiento en cuestión, pues
se prevé que reglamentariamente pueda establecerse la obligación de
relacionarse con ella a través de medios electrónicos para determinados
procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por
razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros
motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los
medios electrónicos necesarios
(37).
De este modo, el derecho se transforma en obligación, eliminándose la
posibilidad de elección de medios no electrónicos por parte del
ciudadano. Tal previsión puede imponerse mediante normas reglamentarias,
a diferencia de lo previsto hasta ahora que exigía que fuera
establecida en una norma con rango de ley.
Este derecho del interesado, en cuanto
que persona física, a relacionarse electrónicamente con la
Administración, se convierte en una obligación para determinados
interesados, en atención a su naturaleza. Se amplían los colectivos
obligados ex lege a utilizar medios electrónicos que comprende,
además de las personas jurídicas y las entidades sin personalidad
jurídica, quienes ejerzan una actividad profesional para la que se
requiera colegiación obligatoria (en todo caso, los notarios y
registradores de la propiedad y mercantiles), para los trámites y
actuaciones que realicen con la Administración en ejercicio de su
actividad profesional, así como quienes representen a un interesado que
esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración y
los empleados públicos para los trámites y actuaciones que realicen en
su condición de tales.
Para garantizar el derecho de los
interesados a usar los medios electrónicos así como el derecho de ser
asistidos en el uso de los mismos, se prevé la existencia de
funcionarios habilitados que les auxilien en la realización de los
trámites correspondientes y se refuerza la posibilidad, ya prevista, de
que sean los funcionarios públicos quienes actúen con su propia firma
electrónica en representación de los ciudadanos. Este derecho a recibir
asistencia está limitado a los ciudadanos que no tienen la obligación de
utilizar los medios electrónicos
(38).
Con la misma finalidad garantista, la Administración Pública debe
publicar los días y el horario en el que permanecerán abiertas las
oficinas que prestarán asistencia para la presentación electrónica de
documentos.
V. LA OBLIGATORIEDAD DE LOS PLAZOS Y SUS POSIBLES MODIFICACIONES
La obligatoriedad de términos
y plazos constituye un principio rector del procedimiento
administrativo que combinado con los principios de celeridad y
preclusión suponen imponer al ciudadano la carga de actuar
tempestivamente debiendo cumplir los plazos establecidos
(39).
Ahora bien, lejos de instaurar un sistema de carácter absoluto, la
fijación de un plazo, su cumplimiento, ha de ser interpretado con una
cierta flexibilidad, pues la normativa procedimental contempla la
posibilidad de modificarlos, no solo para ampliarlos (para cumplir el
trámite) sino también para reducirlos (en caso de urgencia). La
flexibilidad, pero también razones de agilidad, simplicidad, eficacia,
permiten el reconocimiento de la oportunidad de subsanar el
incumplimiento de un plazo legalmente establecido. De igual modo, no
pueden ser considerados como plazos de caducidad de los derechos ni de
prescripción de las acciones administrativas o judiciales para
ejercitarlos si la ley no lo dispone expresamente o se infiere de su
naturaleza
(40).
Ni siquiera puede atribuirse a los plazos señalados para la realización
de un trámite efectos preclusivos si no lo exige la naturaleza del
plazo.
La legislación sobre procedimiento
administrativo común establece como regla general que los trámites que
han de ser cumplidos por los interesados se han de realizar en el plazo
de diez días. No obstante, se prevén supuestos en los que es posible
solicitar, con carácter general, la ampliación del plazo originariamente
concedido para realizar el trámite o, más concretamente, para cumplir
con un requerimiento de subsanación
(41).
Es cierto que la ampliación de plazos se configura como una facultad
del órgano administrativo competente, como se desprende de la dicción
“podrá” que se contiene en los artículos que la regulan, por tanto, no
es obligatoria dicha ampliación.
Las consecuencias jurídicas que se
derivan del incumplimiento de los plazos son distintas según quién
incumpla el trámite concreto (ya sea la Administración, ya sea el
interesado), como distintas son estas consecuencias atendiendo a la
importancia del trámite incumplido. Para el interesado, no realizar las
actuaciones en el plazo establecido o requerido por la Administración
puede suponer el decaimiento o la pérdida del derecho al trámite
correspondiente. La normativa procedimental deja, sin embargo, en manos
de la Administración la potestad de declarar esos efectos preclusivos o
de otorgar al interesado la oportunidad de subsanar el incumplimiento
(42).
Nuevamente la dicción “podrá” permite hacer una interpretación flexible
de la regla. En este sentido, se admite la actuación del interesado
fuera de plazo que producirá sus efectos legales si se produce antes o
dentro del día en que se notifica la resolución en la que se tenga por
transcurrido el plazo. De acuerdo con esta previsión legal parece que la
Administración cada vez que transcurre el plazo para el interesado debe
dictar un acto en el que declare esta circunstancia que debe, además,
notificar al propio interesado incumplidor. Entre tanto, la actuación
extemporánea del interesado será plenamente válida.
1. Ampliación de plazos
Frente al criterio de la improrrogabilidad de los plazos procesales
(43),
las leyes administrativas permiten en determinados supuestos la
ampliación de plazos, tanto desde la perspectiva de los administrados
como desde la de la Administración. La Administración puede conceder, de
oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos
establecidos, siempre que no exista una norma expresa que lo prohíba, si
las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de
terceros. La concesión de una prórroga es potestativa para la
Administración en el sentido de que goza de una cierta libertad
estimativa para otorgarla o denegarla según lo aconsejen las
circunstancias, salvo que una norma legal o reglamentaria se lo impida
expresamente. El único límite que expresamente se establece para otorgar
una prórroga lo constituye el hecho de que con tal ampliación puedan
verse afectados los derechos de otros sujetos (sin perjuicio, claro
está, de las previsiones concretas contenidas en otras normas). Por el
contrario, habrá de otorgarse obligatoriamente cuando se trate de
procedimientos que exijan cumplimentar algún trámite en el exterior o
intervengan interesados que residan fuera de España
(44).
Dos cuestiones siguen abiertas en el
ejercicio de esta potestad discrecional ampliadora de los plazos de los
trámites administrativos, cuestiones que resultan de la práctica
procedimental a las que la ley da una respuesta – poco satisfactoria por
rigorista- y que reclaman otra solución - más favorable- por parte de
la doctrina. En primer lugar, en cuanto a la duración máxima del “nuevo
plazo” adicional se señala que no podrá superar la mitad del plazo
establecido. En la práctica, la concesión de un plazo en estos términos
puede resultar corto e insuficiente, dada la complejidad del trámite
para el que se solicita, de tal manera que, a pesar de la prórroga, se
puede dar lugar a una situación de indefensión. Por ello, en principio,
no hay razón alguna por la que la ampliación del plazo no pueda ser de
duración tan larga como lo requiera razonablemente la práctica del
trámite o actuación que haya de llevarse a cabo, motivando la duración
de manera adecuada
(45).
A mayor abundamiento, no debería haber inconveniente en aplicar una
solución análoga para la prórroga de un plazo determinado a la prevista
cuando se trata de la ampliación de la duración del procedimiento cuyo
plazo máximo de prórroga que puede otorgarse es el equivalente a la
duración total del procedimiento
(46).
En segundo lugar, tanto la petición de
los interesados como la decisión sobre la ampliación deben producirse,
en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. No
resuelve la ley, ni la nueva ni sus predecesoras, la cuestión de los
efectos de la falta de notificación en plazo del acuerdo de ampliación o
denegación de la misma cuando ha sido solicitada por el interesado. Sin
ser aplicables las reglas del silencio puesto que estas se refieren a
la falta de resolución, cabría admitir la actuación extemporánea del
interesado en tanto en cuanto la Administración no declare formalmente
que se tenga por transcurrido el plazo (que declare decaído en su
derecho al referido trámite).
Por último, en aquellos procedimientos
tramitados a través de medios electrónicos, se prevé la posibilidad de
la ampliación de plazos en aquellos supuestos en los que resulte
alterado el buen funcionamiento de la Administración electrónica y con
ello el tiempo para efectuar un trámite por esta vía
(47).
En tal caso, esto es, cuando una incidencia técnica haya imposibilitado
el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, y
hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar
una ampliación de los plazos no vencidos, debiendo publicar en la sede
electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación
concreta del plazo no vencido. La ampliación del plazo comprende, pues,
tanto tiempo como el que dure el problema que impide acceder al sistema
administrativo electrónico, si bien nada impide entender que se pueda
establecer un plazo mayor, si las circunstancias lo aconsejan, al tiempo
que duró la incidencia.
2. Reducción de plazos
La Administración puede,
asimismo, acordar la reducción de los plazos establecidos para el
procedimiento ordinario. De oficio o a petición del interesado, cuando
razones de interés público lo aconsejen, la Administración puede
postestativamente, si bien de forma motivada, acordar la aplicación al
procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a
la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario
(48).
Esta aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia no puede
incidir en los plazos establecidos para la presentación de solicitudes y
recursos por constituir ambas actuaciones “acciones administrativas” y
no trámites de un procedimiento. Sí podrá, sin embargo, reducirse el
plazo establecido para realizar un trámite como el plazo máximo de
duración del procedimiento. En cualquier caso, no cabe recurso alguno
contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de
urgencia del procedimiento.
VI. CONSIDERACIONES FINALES
La determinación de los
plazos y el modo de computarlos debe configurarse de forma clara, sin
ambigüedades de manera que los operadores jurídicos y los ciudadanos
sepan a qué atenerse y conozcan las consecuencias jurídicas que se
derivan de su incumplimiento. La seguridad jurídica, principio esencial
de nuestro ordenamiento jurídico, hace presumir que el régimen de plazos
debe ser un sistema preciso sin resquicio alguno de duda ni lugar a
equívoco o error, sin dobleces ni posibilidad de interpretación. Las
normas han de ser claras en su formulación y ciertas en su aplicación,
máxima de mayor predicamento si cabe cuando de cómputo de plazos se
trata. Cualquier reforma que se precie debe orientarse en esta
dirección.
Los cambios introducidos por la nueva
Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas en el régimen de plazos y su cómputo contribuyen a resolver los
problemas asociados a la fijación de sus reglas, introduciendo certeza
en aquellos aspectos que han resultado oscuros y de difícil aplicación,
particularmente en lo que respecta al cómputo de plazos establecidos por
meses. De igual modo, las novedades que se añaden, en la línea de
equiparar los sistemas administrativo y judicial, contribuyen a aumentar
la seguridad jurídica en la medida en que las reglas de cómputo cada
vez se parecen más en ambas sedes, salvando diferencias que obedecen,
sin duda, tanto a la tradición como a las especialidades propias de cada
ámbito.
Las dudas que asaltan ahora se ciernen
sobre la compatibilidad del cómputo de los plazos del régimen general y
básico en el ámbito administrativo con las reglas previstas para
computar los plazos en los registros electrónicos. En una reforma
dirigida a impulsar la Administración electrónica, no se entiende muy
bien la dualidad de sistemas de cómputo establecidos por una Ley que
propone la utilización de los medios electrónicos como marco habitual de
actuación (administrativa y del administrado) puesto que la tramitación
electrónica, a partir de ahora, se convierte en la vía única y habitual
de actuación de las Administraciones. La Ley 39/2015 con su regulación
general del cómputo de plazos parece consolidar un modelo de gestión ya
existente. La reforma proyectada, desde el momento que establece con
carácter general esa dualidad de regímenes de cómputo de plazos (según
sea tradicional o electrónico), no responde a su filosofía inicial, la
de integrar verdaderamente el uso de los medios electrónicos en su
actuación. Es evidente que el régimen de cómputos tradicional debería
tener un tratamiento y regulación de transitoriedad, puesto que, tal y
como anuncia la Ley, el escenario en el que se desenvolverá la actuación
administrativa es puramente electrónico. Hubiera sido deseable, pues,
un sistema único y unificado de reglas de cómputo ya que, en última
instancia, la e-Administración será la única Administración con la que
podamos interactuar.
NOTAS:
(1). Ley 17 de julio de 1958, de Procedimiento Administrativo.
(2). Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común.
(3). Ley 4/1999, de
13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
(4). Ley 39/2015, 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
(5). Al respecto
puede verse el comentario al artículo 5 del Código Civil realizado por
A. Cabanillas Sánchez en Comentarios al Código Civil y Compilaciones
Forales, dirigidos por M. Albadalejo y S. Díaz Alabart, EDERSA, Madrid,
1992.
(6). Vid. artículo
185 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. La
principal diferencia entre el cómputo procesal y el cómputo civil reside
en la exclusión de los días inhábiles en el primero.
(7). Vid. artículo 8 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
(8). J. González
Pérez, “La norma sobre cómputo de plazos del Código Civil y su
aplicación al procedimiento y proceso administrativo”, Documentación
Jurídica, n. 4, 1974, p. 130; T. R. Fernández Rodríguez, “El nuevo
artículo 5 del Código Civil y el cómputo de los meses de fecha a fecha”,
REDA, n. 5, 1975, pp. 246-247. F. González Navarro, Derecho
administrativo español, Pamplona, 1988, pp. 810-817.
(9). A. Cabanillas Sánchez en Comentarios al Código Civil y Compilaciones forales, op.cit.
(10). Constituye
una excepción a esta regla la previsión contenida en la Disposición
adicional duodécima del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público, en la que se dispone que: “Los plazos
establecidos por días en esta Ley se entenderán referidos a días
naturales, salvo que en la misma se indique expresamente que sólo deben
computarse los días hábiles. No obstante, si el último día del plazo
fuera inhábil, éste se entenderá prorrogado al primer día hábil
siguiente”. La justificación de esta diferencia se encuentra en el hecho
de que la legislación de contratos transpone normativa comunitaria
europea. En el Derecho comunitario, la norma general es que los plazos
comprendan los días feriados, los domingos y los sábados, salvo si estos
quedan expresamente excluidos o si los plazos se expresan en días
hábiles (Reglamento n. 1182/1971, de 3 de junio de 1971, del Consejo de
las Comunidades Europeas, sobre normas aplicables a los plazos, fechas y
términos).
(11). La doctrina
administrativista se ha venido preguntando a lo largo del proceso de
elaboración, aprobación y publicación de la Ley acerca de su novedad, la
necesidad de la misma, su oportunidad dado el modo de proceder, sus
aportaciones, innovaciones y mejoras, y muchos y más interrogantes en
una inabarcable lista de reflexiones, artículos y publicaciones. Sin la
pretensión de recogerlas todas, lamentando las omisiones y faltas, se
citan algunas de las obras consultadas: J. A. Santamaría Pastor, “Los
proyectos de Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público: una
primera evaluación”, Documentación Administrativa, nº. 2, 2015; J. M.
Baño León, “La reforma del procedimiento. Viejos problemas no resueltos y
nuevos problemas no tratados”, Documentación Administrativa, nº. 2,
2015; L. Martín Rebollo, “La nueva Ley del Procedimiento Administrativo
Común”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 174, 2015, pp.
15-22; M. A. Fernández Scagliusi, “La reforma del procedimiento
administrativo: la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas”, Revista de la
Universidad de Deusto, vol. 63, n. 2, 2015, pp. 127-152; R. Chaves, “El
procedimiento administrativo común de la Ley 39/2015 : nuevos forjados
sobre viejos cimientos”, Actualidad Administrativa, n. 2, 2016; Z.
Sánchez Sánchez, “Las nuevas leyes de régimen jurídico y procedimiento
administrativo: afianzamiento de la administración electrónica en las
relaciones internas de la administración y con los ciudadanos”, en
Instituciones de procedimiento administrativo común: novedades de la Ley
39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, obra dirigida por R. Rivero Ortega, M. D. Calvo Sánchez y M.
M. Fernando Pablo, Juruá Editorial, 2016, pp. 43-66.
En relación con la incorporación de los
medios electrónicos y la gestión electrónica de la regulación del
procedimiento administrativo común: J. Valero Torrijos, “La reforma de
la Administración electrónica, ¿una oportunidad perdida?”, Revista
Española de Derecho Administrativo, n. 172, 2015; Z. Sánchez Sánchez,
“Las nuevas leyes de régimen jurídico y procedimiento administrativo:
afianzamiento de la administración electrónica en las relaciones
internas de la administración y con los ciudadanos”, en en Instituciones
de procedimiento administrativo común: novedades de la Ley 39/2015 del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,
obra dirigida por R. Rivero Ortega, M. D. Calvo Sánchez y M. M. Fernando
Pablo, Juruá Editorial, 2016, pp. 43-66; V. Almonacid Lamelas, “El
procedimiento (electrónico) en la nueva LPA”, Revista de Estudios
Locales, Cunal, n. 184, pp. 18-49; L. Davara Fernández, M-A. Davara
Rodríguez, “La Administración electrónica en la Ley 39/2015 de Reforma
de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común”, Actualidad Administrativa, n. 2,
2016; E. Gamero Casado, “Panorámica de la Administración electrónica en
la nueva legislación administrativa básica”, Revista Española de Derecho
Administrativo n. 175, 2016.
(12). La discusión
viene de lejos. Pronto evidenció la doctrina la importancia que la
cuestión de los plazos y su cómputo tenía -y tiene- para el Derecho
administrativo (al hilo de su regulación como de la sobrada constatación
del número de litigios que no llegaban -y llegan- a sustanciarse en
cuanto al fondo por razones de extemporaneidad), poniendo de manifiesto
su transcendencia, los problemas asociados a su cómputo y su incidencia
en la esfera jurídica de los ciudadanos. Las referencias y trabajos
directamente relacionados con el problema de cómputo del plazo son
abundantes como reflejan las bibliografías que recogen algunas de las
obras manejadas: F. González Navarro, “Cómputo de plazos y recurso de
reposición”, RAP, n. 53, 1967, pp. 350- 352; J.A. Santamaría Pastor, “El
problema de los plazos en el recurso contencioso-administrativo.
¿Prescripción o caducidad?”, RAP, n. 69, 1972 pp. 185-186; J. Bermejo
Vera, “Inseguridad en el cómputo de los plazos. El binomio días
hábiles-días inhábiles. (A propósito de las Sentencias del Tribunal
Supremo de 15 de junio de 1972 y 23 de marzo de 1973)”, RAP, n. 73,
1974, pp. 179-203.
(13). Bajo la
rúbrica “Términos y plazos”, este capítulo II del Título II comprende:
Obligatoriedad de términos y plazos (artículo 29); Cómputo de plazos
(artículo 30); Cómputo de plazos en los registros (artículo 31);
Ampliación (artículo 32); Tramitación de urgencia (artículo 33). El
régimen vigente está contenido en los artículos 48 a 50 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y en el artículo 26
de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los
ciudadanos a los Servicios Públicos.
(14). Una de las
virtudes de la Ley es elevar a Derecho positivo parte de la
jurisprudencia acerca de la interpretación de varios preceptos de la Ley
30/1992, incrementado de esta manera la seguridad jurídica, aun cuando
esta incorporación ha sido incompleta como pone de relieve la doctrina:
V. Álvarez García, “La codificación parcial de la jurisprudencia para
recurrir los supuestos de silencio administrativo negativo (o un
supuesto de “evitable desajuste técnico” entre la nueva Ley del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la
vieja Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa)”,
Actualidad Administrativa, n. 2, 2016; M. A. Ruiz López, “Las reformas
administrativas operadas por la Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de
octubre: especial referencia a la doctrina jurisprudencial que
incorporan y omiten”, Actualidad Administrativa, n. 2, 2016.
(15). Se explica en
la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015 que, “en el entorno actual,
la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de
gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación
habitual de las Administraciones” (apartado III). Por su parte, la
Disposición final séptima establece una moratoria en cuanto su
aplicabilidad y funcionabilidad completa al disponer: “No obstante, las
previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos,
registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto
de acceso general electrónico de la Administración y archivo único
electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de
la Ley”.
En esta misma línea, la Ley 40/2015, de 1
de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, motiva en el
Preámbulo que se trata de establecer el marco jurídico apropiado para un
entorno donde “la utilización de medios electrónicos ha de ser lo
habitual, como la firma y sede electrónica, el intercambio electrónico
de datos en entornos cerrados de comunicación y la actuación
administrativa automatizada” (apartado II).
(16). La Ley
39/2015 junto con la Ley 40/2015 recogen, con las adaptaciones
necesarias, las normas hasta ahora contenidas en la Ley 11/2007 y su
reglamento de desarrollo. En términos generales, la reforma no supone un
gran cambio de la regulación ya vigente en el ámbito de la
Administración electrónica. La nueva regulación se ha planteado a partir
de la mera evolución y adaptación del marco normativo anterior,
refundiendo en un solo texto legal las previsiones sobre procedimiento
administrativo y, por otro lado, se regulan las cuestiones más internas,
limitándose sustancialmente a consolidar un modelo de gestión ya
existente sin llegar a afrontar los desafíos y adoptarse las medidas
innovadoras necesarias para impulsar la modernización de la actividad
administrativa y las relaciones con los ciudadanos, según J. Valero
Torrijos, “La reforma de la Administración electrónica, ¿una oportunidad
perdida?”, op. cit..
(17). E. A. Jiménez
Franco, “Términos y plazos”, en Instituciones de procedimiento
administrativo común: novedades de la Ley 39/2015 del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, obra dirigida por
R. Rivero Ortega, M. D. Calvo Sánchez y M. M. Fernando Pablo, Juruá
Editorial, 2016, pp. 243-298; F. Arias Aparicio, “El régimen de plazos
en las Administraciones Públicas: modificaciones en su cómputo en la
nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común”, Actualidad
Administrativa, n. 2, 2016.
(18). Así se
establece en el artículo 182.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio,
del Poder Judicial. La introducción de los sábados como días inhábiles
es una novedad operada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre.
La regulación se completa con las disposiciones sobre las vacaciones
judiciales del mes de agosto (art. 183) y las del artículo 184 que
reitera que “todos los días del año y todas las horas serán hábiles para
la instrucción de las causas criminales, sin necesidad de habilitación
especial”.
(19). M. J. Izu
Belloso, “La fijación de los días inhábiles en el ordenamiento español”,
Revista de Administración Pública, n. 186, 2011, pp. 425-457.
(20). J. González
Pérez, “Términos y plazos en la nueva Ley de Procedimiento”, Revista de
Documentación Administrativa, n. 10, 1958, pp. 13-20. J. Bermejo Vera,
“Inseguridad en el cómputo de los plazos. El binomio días hábiles-días
inhábiles”, op.cit., pp. 198-199.
(21). En el ámbito
procesal judicial son inhábiles con carácter general los sábados y
domingos, los días 24 y 31 de diciembre, el mes de agosto y los festivos
a efectos laborales en la respectiva Comunidad Autónoma o localidad en
función del lugar donde tenga su sede el órgano judicial competente, de
acuerdo con el calendario laboral aprobado por cada Comunidad Autónoma.
No obstante, son hábiles todos los días del año para las actuaciones de
instrucción de las causas criminales, para el recurso
contencioso-electoral y para el recurso de amparo en materia electoral.
(22). En efecto, el
artículo 183 de la Ley Orgánica del Poder Judicial señala que: “Serán
inhábiles los días del mes de agosto para todas las actuaciones
judiciales, excepto las que se declaren urgentes por leyes procesales”.
Otros preceptos aluden al carácter inhábil de este mes y al cómputo de
los plazos (artículos 130 a 133 de la Ley de Enjuiciamiento Civil;
artículo 128 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa;
artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción Social).
(23). J. González
Pérez, “Las notificaciones del mes de agosto”, RAP, n. 61, 1970,
pp.121-124; J.F. Santamaría Pastor, “Los proyectos de Ley de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de
Régimen Jurídico del Sector Público: una primera evaluación”,
Documentación Administrativa, nº. 2, 2015.
(24). Sobre este
punto, comenta, asombrado, J. A. Santamaría Pastor que “resulta chocante
que para el cumplimiento de cualquiera obligaciones por parte de los
ciudadanos no se mantenga un cierto respeto hacia las horas naturales de
descanso y sueño, ya que se declaran hábiles todas las horas del día y
de la noche”, en “Los proyectos de Ley de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector
Público: una primera evaluación”, op.cit.
(25). “La urgencia
que justifica un plazo por horas y no admite el plazo de “un día” parece
avalar que, en principio, sea un plazo por horas naturales. Y ello
porque los plazos por horas se suelen establecer en las normas
reguladoras de la llamada actividad administrativa de policía, la
necesaria para preservar el orden público (la seguridad ciudadana y la
salud pública, relevantemente) y, además, en aquella actividad de
policía que demanda carácter inmediato, e incluso en ocasiones sin la
intervención del órgano administrativo competente al bastar con la
actuación del agente administrativo”, H. Gonsálvez Pequeño, Términos y
plazos administrativos, Ed. Bosch, Valencia, 2012, p. 15.
(26). El apartado 4
del artículo 30 de la Ley 39/2015 dispone: “Si el plazo se fija en
meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en
que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o
desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o
desestimación por silencio administrativo.
El plazo concluirá el mismo día en que
se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el
mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día
equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el
plazo expira el último día del mes.”
(27). La versión
originaria del artículo 48.2 de la Ley 30/1992, de manera coincidente
con lo establecido en el Código Civil, establecía que “[s]i el plazo se
fija en meses o años, éstos se computarán de fecha a fecha”. Se
determinaba así como día inicial a partir del que empezar a contar el
día de la notificación o publicación, haciendo coincidir el inicio y el
vencimiento del plazo en el mismo día equivalente de meses correlativos
(párrafo segundo del artículo 48.4). De esta forma se pretendían
resolver las dudas planteadas con la aplicación del artículo 59 de la
Ley de 17 de julio de 1958, sobre Procedimiento Administrativo, en
relación con el cómputo “de fecha a fecha” contenido en el Código Civil.
La reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de
modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, no solo omite la referencia expresa al criterio “de fecha a
fecha” para el cómputo de los plazos fijados en meses y años, sino que
además señala como día inicial del cómputo el día siguiente a la
notificación o publicación del acto de que se trate, asemejando la
redacción del precepto a lo previsto para el proceso
contencioso-administrativo (art. 46.1 de la Ley 29/1998, de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa) y para el proceso civil (art.
133.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil). No obstante, y a pesar de los
términos legales, doctrina y jurisprudencia han venido entendiendo
vigente la aplicación de la regla “de fecha a fecha”, lo que supone, a
efectos prácticos, que si bien, de acuerdo con el tenor de la Ley, el
cómputo se inicia el día siguiente al de la notificación o publicación
del acto expreso, el plazo no culmina el día de la misma fecha que el
del inicio del cómputo, sino el inmediatamente anterior, esto es, el
plazo vence el día cuyo ordinal coincida con el día de la notificación
del acto, en este sentido se pronuncia la STS de 17 de septiembre de
2012 que recoge reiteradísima doctrina jurisprudencial sobre los plazos
señalados por meses reproduciendo la Sentencia de 8 de marzo de 2006.
(28). La doctrina
ha sido muy prolífica en este punto juzgando el alcance de las
modificaciones sufridas por el precepto, primero en la Ley 30/1992,
preguntándose si tal redacción suponía la reducción del plazo en un día
(J. González Pérez, “El cómputo de los plazos por meses o años en el
procedimiento administrativo”, REDA, n.84, 1993). De forma más
expresiva, J. A. Santamaría Pastor lamenta la tacañería del legislador
pues adoptar el criterio de fecha a fecha en el cómputo de los plazos en
meses supone excepcionar la regla universal dies a quo non computator a
termino (citado por M. Beato Espejo, “El cómputo de los plazos y la
caducidad de los procedimientos en la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: el
principio de seguridad jurídica”, Anuario de la Facultad de Derecho, n.
14-15, 1996-1997). Después, por la fórmula que retoma la Ley 4/1999,
determinando el dies a quo pero omitiendo el dies ad quem por lo que
aplicar la regla correctamente exigía conocer la consolidada
jurisprudencia recaída al respecto, F. González Navarro, Comentarios a
la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992,
Civitas, Madrid, 1999, pp. 286-287.
Otras reflexiones sobre la problemática,
teórica y práctica, asociada a la fórmula utilizada por el legislador
para determinar el cómputo de los plazos fijados en meses pueden leerse
en: M. García Pérez, "El cómputo de los plazos fijados en meses y el
reto de la claridad de las normas", Anuario da Facultade de Dereito da
Universidade da Coruña, n. 7, 2003, pp. 379-388; M. V. Dios Viéitez,
“Cómputo de plazos y benevolencia de los tribunales: a vueltas con el
artículo 48.2 de la Ley Nº 30/1992, del 26 de noviembre, de régimen
jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común, modificada por la Ley Nº 4/1999, del 13 de enero”
en El Derecho Administrativo en perspectiva: en homenaje al profesor
José Luis Meilán Gil, coordinado por Juan José Pernas García; X.
Rodríguez-Arana Muñoz, E. Jinesta (directores), vol. 2, 2014, pp.
197-212; R. Ramos Méndez, “Sobre el artículo 48.2 de la Ley 30/1992, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, y los recursos
administrativos extemporáneos por un día”, Diario La Ley, n. 7904, 2012.
(29). La
interpretación que se realiza para fijar la regla “de fecha a fecha” se
sustenta de forma reiterada y constante en los mismos argumentos. Tal es
el grado de aceptación de esta tesis que el Tribunal Supremo ha
desestimado recursos de casación para unificación de la doctrina por
considerarlo innecesario al existir doctrina consolidada sobre esta
cuestión. Las explicaciones del Alto Tribunal para llegar a concluir que
si bien el cómputo de plazo comienza el día siguiente al de la
notificación o publicación, el plazo expira en el día equivalente a
aquel que tuvo lugar su notificación o publicación son muy expresivas.
Así, en la Sentencia de 25 de septiembre de 2014 se señala que debe
“fijarse el "dies ad quem", según reiterada jurisprudencia, en el mismo
día de la notificación del mes correspondiente (es decir, en este caso,
el 12 de mayo de 2007), pues otra interpretación supondría una
computación doble del mismo día o, lo que es lo mismo, una incidencia en
el mes siguiente” (FD 1). En la Sentencia de 2 de abril de 2008, en
relación con la aplicación del plazo de un mes para la alzada se dice:
“si bien se inicia el día siguiente al de la notificación del acto
expreso, no culmina el día de la misma fecha que el del inicio del
cómputo, sino el inmediatamente anterior, y ello para que aparezca
respetada la regla del cómputo de fecha a fecha. De ahí que, en
definitiva, el día final para la interposición del contencioso será el
que corresponda en número al de la notificación.”
En una jurisprudencia minoritaria, el
Alto Tribunal ha llegado a admitir, sin embargo, la tesis de que el
cómputo de los plazos finaliza el día cuyo ordinal coincida con el día
siguiente al de la notificación del acto. J. R. Rodríguez Carbajo, “El
cómputo de plazos de fecha a fecha: un triste desenlace”, Diario La Ley,
n. 8250, 2014; F. Ramos Méndez, “Sobre el art. 48.2 de la Ley 30/1992,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común modificada por la Ley 4/1999, y los recursos
administrativos extemporáneos por un día”, Diario La Ley, n.7904, 2012.
F. Arias Aparicio, “El régimen de plazos en las Administraciones
Públicas: modificaciones en su cómputo en la nueva Ley de Procedimiento
Administrativo Común”, Actualidad Administrativa, n. 2, 2016.
(30). El Alto
Tribunal parece haber cerrado la polémica sobre el cómputo de los plazos
en meses en un pronunciamiento llamativo por la asertividad de sus
términos y la claridad con la que se razona. En la STC 209/2013, de 16
de diciembre, se dice que si bien en los plazos señalados por días, para
asegurar que el ciudadano disponga del tiempo que marca la ley, es
necesario llevar el dies a quo al día siguiente al de la notificación
(“de otro modo, se hurtaría al recurrente de un tramo del término: las
horas transcurridas hasta la práctica de la indicada notificación); en
los plazos señalados por meses o años, sin embargo, no es preciso
trasladar el dies a quo al día siguiente al de la notificación, por el
contrario, el hecho de que el dies ad quem se identifique con el día
equivalente al de la notificación no supone una merma de parte del plazo
mensual. Argumenta el Alto Tribunal en este sentido, en un razonamiento
aplastante por su simplicidad, que “[p]uede afirmarse gráficamente que,
por lo mismo que de lunes a lunes hay más de una semana (ocho días, no
siete), de 26 de enero a 26 de febrero hay más de un mes” (FJ 4). En
consecuencia, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que no
resulta irrazonable interpretar que el dies ad quem coincide con el día
en que se practica la notificación pues “por lo mismo que de martes a
lunes hay una semana, de 27 de enero –que es el día siguiente al de la
notificación- a 26 de febrero hay el mes legalmente garantizado para la
interposición del recurso de alzada”. Para llegar a concluir que
“establecido que el dies a quo es el siguiente al de la notificación, si
se llevase el dies ad quem al día equivalente del mes siguiente, se
daría al administrado más tiempo del que marca la ley” (FJ 4).
No siempre ha sido esta la postura del
Tribunal Constitucional. Han pasado inadvertidas un conjunto de
sentencia en las que el Alto Tribunal se apartó de la doctrina del
Tribunal Supremo y señaló que el dies ad quem en los plazos en meses era
el equivalente al día siguiente a la notificación (SSTC 32/1989,
89/2000, 151/2008 y los AATC 228, 229 y 230 de 1 de julio de 2003).
(31). En este
sentido, el dictamen emitido por el Consejo de Estado núm 275/2015
recomienda, en relación sobre el “Artículo 44. Cómputo de plazos” del
proyecto de ley que informa, revisar la redacción ya que “la expresión
`el mismo día que se produjo la notificación () en el mes de
vencimiento´ no resulta correcta, como tampoco lo es la regla del último
inciso (`si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel
en que comienza e cómputo, se entenderá que el plazo expira el último
día del mes´), que debe ajustarse a la jurisprudencia citada,
sustituyéndose la expresión `a aquel en que comienza el cómputo´ por `a
aquel en que se produjo la notificación, publicación o silencio
administrativo´”.
(32). E. Gamero
Casado, J. Valero Torrijos (coords.), La Ley de Administración
Electrónica. Comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de
Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos,
Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2008.
(33). Cfr. artículo
31 de la Ley 39/2015 y artículo 26 de la Ley 11/2007. Del contraste de
ambos artículos destacan las escasas especialidades introducidas por la
nueva Ley que mantiene, en líneas generales, el régimen general de
cómputo de plazos hasta ahora vigente; y, respecto de las aportaciones,
no resuelven satisfactoriamente alguno de los problemas prácticos que el
actual sistema presenta en la línea que han sido detectados y
analizados por la doctrina. Al respecto puede verse M. D. Rego Blanco,
“Registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas”, en E. Gamero
Casado, J. Valero Torrijos (coords.), La Ley de Administración
Electrónica. Comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de
Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos,
Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2008, pp. 369-408.
(34). La regla así
dispuesta resulta de difícil aplicación y puede provocar en la práctica
algún problema según la doctrina. Y ello porque se da la circunstancia
que un mismo día puede tenerse tanto por hábil como por inhábil en un
mismo procedimiento dependiendo de si se va a emplear un registro
electrónico o un registro tradicional, puesto que utilizar uno u otro
registro depende de la voluntad del usuario. M. D. Rego Blanco,
“Registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas”, op. cit., p.
387. J. Valero Torrijos, El régimen jurídico de la e-Administración. El
uso de medios informáticos y telemáticos en el procedimiento
administrativo, Comares, Granada, 2004, p. 105
(35). La redacción
de la regla elimina la referencia a los días naturales (a la posibilidad
de fijar así los días en el cómputo de plazos en días). Por otro lado, y
a efectos de extemporaneidad, se advierte que es indiferente que la
documentación se presente en día inhábil pues, “lo verdaderamente
importante es que tenga lugar dentro de plazo, y éste siempre finalizará
en un día hábil por aplicación del art. 48.3 LRJPA (“[c]uando el último
día de plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil
siguiente”)”, M. D. Rego Blanco, “Registros, comunicaciones y
notificaciones electrónicas”, op. cit., p. 387.
(36). El Título II
de la Ley 39/2015, rubricado “De la actividad de las Administraciones
Públicas”, contiene en su capítulo I las normas generales de actuación
administrativa (arts. 13 a 28) y en su capítulo II las normas sobre
plazos y su cómputo, ampliación y tramitación de urgencia (arts. 29 a
33).
(37). Cfr.
artículos 14.3 y 16.5 de la Ley 39/2015. Atendiendo a determinadas
circunstancias que hacen presumir que el sujeto tiene acceso y
disponibilidad a medios electrónicos (por su capacidad económica,
técnica, dedicación profesional u otros motivos), la normativa
reguladora de cada procedimiento puede disponer la obligatoriedad de su
uso como medio para relacionarse con la Administración. Obligación que
debe establecerse reglamentariamente (art. 14.3) y que se puede imponer
de forma concreta para la presentación de determinados documentos
(16.5).
(38). Se cuestiona
la configuración del derecho limitado a los ciudadanos que no tienen la
obligación legal de relacionarse con medios electrónicos y las
dificultades que pueden tener otros colectivos (entidades sin
personalidad jurídica, personas jurídicas sin ánimo de lucro, personas
físicas con dedicación profesional) en el ejercicio de sus derechos y
obligaciones por carecer de instrumentos o el conocimiento necesario
para llevar a cabo la actuación de que se trate, J. Valero Torrijos, “La
reforma de la Administración electrónica, ¿una oportunidad perdida?”,
op. cit..
(39). En los mismos
términos que la ley que deroga, el artículo 29 de la Ley 39/2015
establece que las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los
asuntos, así como los interesados en los mismos están obligados por los
términos y plazos establecidos en las leyes. Esta idea se sustancia en
otros artículos relativos al procedimiento administrativo de los que se
desprenden las consecuencias jurídicas que se derivan del incumplimiento
de los plazos (así, por ejemplo, los artículos 72 y 73 en relación con
el plazo para cumplir los trámites por el interesado y sus efectos
preclusivos respectivamente). Por su parte, la Ley 40/2015 en su
artículo 3 establece que las Administraciones Públicas “[d]eberán
respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: d)
Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de
las actividades materiales de gestión.”
(40). En este
sentido se pronuncia la STS de 21 de febrero de 1997: “los plazos
establecidos para la realización de trámites en el curso del
procedimiento administrativo no pueden ser considerados como plazos de
caducidad de los derechos ni de prescripción de las acciones
administrativas o judiciales para ejercitarlos si la ley no lo dispone
expresamente o se infiere de su naturaleza”. Y continúa: “[la Ley
30/1992 ] está muy lejos de atribuir efectos de caducidad o de
prescripción a los plazos fijados para la realización de los distintos
trámites del procedimiento administrativo”.
(41). La Ley
39/2015 abunda en estos mismos criterios recogiendo los principios que
sustentan la Ley 30/1992 y esta, a su vez, los de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958.
(42). STS de 21 de febrero de 1997.
(43). En el ámbito
procesal los plazos tienen carácter perentorio e improrrogable: artículo
134 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; artículo 128.1 de la Ley de la
Jurisdicción contencioso-administrativa; artículo 43.3 de la Ley
reguladora de la jurisdicción social
(44). El artículo
32 de la Ley 39/2015 regula la ampliación de plazos en términos
similares a la regulación que deroga (artículo 49 de la Ley 30/1992,
conforme a la redacción dada por la Ley 4/1999).
(45). J.A.
Santamaría Pastor, “La actividad de la Administración”, en Comentario
sistemático a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Carperi, Madrid,
1992, p. 180.
(46). J. González
Pérez, F. González Navarro, Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
vol. I, Civitas, Madrid, 3ª ed., 2007, p. 549.
(47). Vid. apartado
4 del artículo 32 de la Ley 39/2015. Constituye esta previsión una
novedad respecto de la regulación contenida sobre el cómputo de plazos
en los registros electrónicos en el artículo 26 de la Ley 11/2007 en la
que no se contempla tal posibilidad.
(48). La
tramitación de urgencia prevista en el artículo 32 de la Ley 39/2015 (al
igual que la previsión contenida en el artículo 50 de la Ley 30/1992)
no es el procedimiento de urgencia que se prevé en alguna legislación
sectorial o especial (contratación pública, expropiación forzosa, empleo
público), pues, estos procedimientos de urgencia son auténticos
procedimientos administrativos diferenciados de los respectivos
procedimientos ordinarios generales, tanto por la duración de sus
trámites como por carecer de alguno de ellos. H. Gonsálvez Pequeño,
Términos y plazos administrativos, op. ci., pp. 19-20.
Sobre el concepto de urgencia y sobre el
efecto de la misma en la reducción de los plazos en los procedimientos
administrativos puede verse V. Álvarez García, El concepto de necesidad
en Derecho Público, Civitas, Madrid, 1996, pp. 410-425.
